Förslag till personalekonomisk rapport: Att mäta, utvärdera personalekonomiska effekter och handla utifrån detta.

Inledning

I detta förslag på en personalekonomisk rapport har jag valt att studera hur vi skulle kunna formulera mål, mäta och följa upp personalekonomiska effekter inom enheten detaljplanering på en kommun.

Några viktiga aspekter att ha förståelse för är att denna typ av organisation är en offentlig organisation, den är politiskt styrd, de anställda är tjänstemän som utövar med myndighetsutövning, samt rör det processer som pågår inom detaljplanering under en tidsmässigt långsiktig planering kopplat till stadsbyggnad, och denna myndighetsutövning påverkar såväl enskilda medborgare som allmänheten på både kort och lång sikt. Likaså spänner detaljplaneprocessen, att ta fram en detaljplan, sig över flera månader och i flera fall över flera år.

Nämnden som ansvarar för enheten detaljplanering har under lång tid fått mycket kritik från kommunmedborgare avseende brist på insyn, brist på möjlighet att påverka, långa ledtider och brister i bemötande från tjänstemän på kommunen. Detta har lett fram till att det idag finns en gemensam politisk syn om att organisationen behöver öka insynen och delaktigheten för medborgarna i dessa processer och därmed kvalitén på slutprodukten (antagen detaljplan). Ansvarig nämnd har tagit beslut om en inriktning avseende hur organisationen ska jobba med att öka kvalitén på både processen (detaljplaneprocessen) och på slutresultatet (antagen detaljplan).

Vid en självrannsakan har nämnden identifierat att både de förtroendevalda och förvaltningen (tjänstemannaorganisationen) tidigare haft en kultur där kommunmedborgare med starka åsikter i dessa processer – särskilt de som överklagar antagna detaljplaner – har betraktats som ”problematisk medborgare”.  Denna syn på medborgaren som ett ”problem” har man för avsikt att förändra.

Samtidigt ser nämnden vikten av att handläggarna ska förstå att de utför ett viktigt jobb och att det ska kännas givande att jobba med dessa processer och att man ska kunna känna sig stolt att jobba med denna typ av myndighetsutövning. Det som kan upplevas som krav på tjänstemännen, i deras yrkesutövning, ska dock inte behöva kännas som en belastning utan som en viktig uppgift i upprätthållandet av den demokratiska ordningen som man känner engagemang i.

Arbetet med att förändra synen på medborgaren inom nämnden (de förtroendevalda politikerna) utförs främst inom de politiska grupperna. Detta förslag på mål, mätning och uppföljning av personalekonomiska effekter som påverkar kvalitén på detaljplaneprocessen och slutprodukten, riktar sig enbart till tjänstemannaförvaltningen. Den som har uppdraget att utföra dessa åtgärder är ledningen för förvaltningen (förvaltningschef, avdelningschefer och enhetschefer).

De kvalitetsförbättringar man beslutat att jobba med inom med avsikt att på lång sikt öka kvalitén på den lokal demokratiska ordningen som kommunen är en företrädare för:

• Kontinuitet i processen (handläggarkontinuitet).
•  Öka kunskap bland handläggare om den juridiska/demokratiska processen för att förstå sin roll som myndighetsutövande tjänsteman och de rättigheter och skyldigheter som är kopplade till ämbetet.
• Öka kunskap bland handläggare om den politiska processen (skillnad på politisk inriktning och juridisk inriktning enligt lagkrav).
• Synen på medborgaren som en positiv medskapare.

Förslag till tabell för den personalekonomiska rapporten

För att säkerställa att verksamheten når uppsatta mål är det nödvändigt att använda både kvantitativa och kvalitativa mätmetoder. Nedan följer en tabell med personalekonomiska mått som vi avser att använda oss för att mäta, utvärdera och vägleda oss i utvecklingen av en mer demokratisk och transparent organisation där medborgarna känner sig delaktiga.

Kategori	Indikatorer
Personalstruktur	Andel seniora handläggare Genomsnittlig anställningstid Antal anställd per chef
Kompetens	Andel handläggare med vidareutbildning i juridik och demokrati
Personalivscykeln	Personalomsättning Intern rörlighet
Personalhälsa	Upplevd trivsel Sjukfrånvaro, Upplevd känsla av att bidra till något viktigt Upplevd känsla av att utvecklas och utmanas på en nivå man önskar
Demokratisk samhällsnytta	Medborgarnas upplevelse av dialog Medborgarnas upplevelse av möjlighet till påverkan Andel/Antal upphävda detaljplaner

För att mäta den demokratiska samhällsnyttan är det centralt att undersöka medborgarnas upplevelse av kontakten med kommunen och deras möjlighet till påverkan. Genom att använda enkäter kan vi analysera om de personalekonomiska måtten korrelerar med en förbättrad dialog mellan kommunen och medborgarna. Detta ger en direkt koppling mellan personalmätningar och de upplevda effekterna av demokratisk delaktighet i detaljplaneprocessen.

Målformulering

Målformulering är en central del i verksamhetsstyrning och organisationsutveckling. Tydligt formulerade mål förbättrar effektiviteten och engagemanget hos anställda. Enligt Tubbs och Ekeberg (1991) spelar intentioner en avgörande roll i arbetsmotivation. Intentioner definieras som kognitiva representationer av både mål (vad som ska uppnås) och handlingsplan (hur det ska uppnås). Detta innebär att en intention inte bara är en önskad slutpunkt utan också inkluderar en plan för hur handlingar ska utföras för att nå målet. En välformulerad intention skapar därmed en tydlig riktning och stärker individens möjlighet att omvandla mål till faktisk prestation.

För att säkerställa att målen är motiverande och realistiska är det avgörande att både ledning och medarbetare deltar i målformuleringsprocessen. En väl förankrad målformulering säkerställer att intentioner omvandlas till konkreta handlingar, vilket i sin tur påverkar prestation och organisationsutveckling.

Samtidigt visar forskning att målformulering kan vara problematisk om den genomförs på ett sätt som inte beaktar de beteendemässiga aspekterna av målstyrning. Jamieson (1973) lyfter flera vanliga fallgropar inom Management by Objectives (MBO) som kan leda till ineffektivitet och negativa konsekvenser:

• Brist på anpassning till organisatorisk kultur och ledningsstil – MBO kräver en stödjande och delaktig ledningsstil. I organisationer med en auktoritär styrning och hierarkiska beslutsvägar finns en risk att målstyrningen istället leder till ökad press och minskat inflytande hos medarbetarna.
• Ökad arbetsbelastning och administrativ börda – Målorienterade system kräver ofta omfattande dokumentation och uppföljning, vilket kan leda till att chefer och medarbetare spenderar oproportionerligt mycket tid på att hantera målstyrningen istället för att fokusera på kärnverksamheten.
• Felaktiga incitament och kortsiktighet – När mål blir alltför specifika och mätbara kan det leda till en snedvridning av prioriteringar där medarbetare fokuserar på det som är lätt att mäta snarare än det som är mest värdefullt för organisationen. Detta kan minska kvaliteten på arbetet och skapa en kultur av ytlig måluppfyllelse snarare än långsiktig utveckling.
• Motstånd från anställda – Om målen sätts utan tillräcklig involvering av medarbetarna kan det uppstå motstånd och minskad motivation. Jamieson (1973) påpekar att vissa anställda kan följa MBO endast av tvång och utan att faktiskt dela organisationens ambitioner, vilket kan undergräva systemets effektivitet.
• Svårigheter med mätning av prestation – I vissa verksamheter, särskilt där kvalitativa faktorer är centrala, kan det vara svårt att formulera och mäta mål på ett sätt som rättvist speglar verkliga prestationer. För starkt fokus på kvantifierbara resultat kan leda till att andra viktiga aspekter av arbetet förbises.

För att undvika dessa fallgropar bör målformuleringen inkludera mekanismer för återkoppling, realistiska målsättningar och en förståelse för hur organisationens kultur påverkar målarbetet.

Målformulering i detaljplaneprocessen

Det huvudsakliga målet med denna rapport är att genom personalekonomiska åtgärder förbättra kvaliteten på detaljplaneprocessen och den slutliga detaljplanen, samt att bidra till en stärkt lokal demokratisk ordning. Genom att utveckla en kultur där medborgarna ses som positiva medskapare snarare än problematiska aktörer, och genom att stärka handläggarnas förståelse för juridiska och demokratiska processer, strävar organisationen efter att öka transparensen och delaktigheten i planprocessen.

För att uppnå detta krävs en målformuleringsprocess som bygger på tydlighet och delaktighet. Tubbs och Ekeberg (1991) betonar att målstyrning är mest effektiv när de anställda inte bara förstår målen, utan också har en konkret handlingsplan för att uppnå dem. Intentioner fungerar som en brygga mellan mål och handling och består av både en definierad riktning och en strategi för genomförande. Mål som är specifika och utmanande men samtidigt realistiska leder till högre prestation och engagemang.

I detaljplaneenheten bör målen därför omfatta:

• Handläggarkontinuitet – Säkerställa att samma handläggare ansvarar för detaljplaner under längre perioder för att skapa stabilitet och trygghet i processen. Enligt Jamieson (1973) kan bristande kontinuitet i målstyrning leda till att mål blir instrumentella snarare än strategiska, vilket riskerar att urholka syftet med målstyrning.
• Kunskap om demokratiska, juridiska och politiska processer – Utbildningsinsatser för att stärka kompetensen och öka förståelsen för hur dessa faktorer påverkar planprocessen. Tubbs och Ekeberg (1991) menar att kunskap och förståelse för målens kontext ökar sannolikheten för att intentioner omvandlas till handling.
• Positiv syn på medborgardialog – Att betrakta medborgarinflytande som en naturlig och viktig del av arbetet och skapa strukturer för inkluderande dialoger. Enligt Tubbs och Ekeberg (1991) är intentioner starkt kopplade till individens upplevelse av att målet är relevant och meningsfullt, vilket är särskilt viktigt i demokratiska processer.
• Upplevd delaktighet i organisationens mål – Genom att mäta hur väl medarbetarna känner sig inkluderade i beslut och styrning kan motivation och arbetsglädje öka. Tubbs och Ekeberg (1991) argumenterar för att upplevd delaktighet ökar individens engagemang och sannolikheten att målen faktiskt uppnås.
• Stärkta kvalitetsprocesser i planärenden – Säkerställa att beslut är välgrundade, rättssäkra och att detaljplaner håller hög kvalitet. Här kan insikter från Jamieson (1973) vara relevanta – målstyrning kan ibland leda till överbetoning av mätbara resultat, vilket riskerar att påverka kvalitetsdimensioner som är svårare att kvantifiera.
• Minskad personalomsättning – Ett mål att skapa en arbetsmiljö där medarbetarna trivs och stannar längre inom organisationen. Tubbs och Ekeberg (1991) framhåller att intentioner påverkas av hur individer upplever sina arbetsvillkor, vilket i sin tur påverkar långsiktig måluppfyllelse.
• Medborgarnas upplevelse av insyn och påverkan – Ett strategiskt mål att förbättra transparensen och skapa bättre förutsättningar för medborgardialog i planprocessen. Enligt Tubbs och Ekeberg (1991) har intentioner en hierarkisk struktur där övergripande mål bör vara tydligt kopplade till konkreta handlingsplaner, vilket är avgörande för att transparensmålen ska realiseras.

Mätning

Mätning av personalekonomiska effekter och verksamhetskvalitet är avgörande för att säkerställa att uppsatta mål uppnås. Genom en kombination av kvantitativa och kvalitativa indikatorer kan verksamheten få en helhetsbild av hur personalens utveckling, trivsel och interaktion med medborgare påverkar samhällsnyttan.

Val av nyckeltal och index

De nyckeltal och index som valts för att mäta måluppfyllelse är:

Personalstruktur:

• Andel seniora handläggare (då detta antas skapa en kontinuitet genom kunskapsöverföring både avseende organisatoriska aspekter och utövandet av professionen).
•  Genomsnittlig anställningstid (då detta antas skapa en kontinuitet i den kultur som byggs upp, samt att det kan vara en indikator på att personalen trivs inom organisationen).
• Antal anställd per chef (då detta antas påverka både närmsta ledning och personalens möjlighet att hinna med att fokusera på att jobba in det demokratiska perspektivet i organisationskulturen).

Kompetens:

 Andel handläggare med vidareutbildning i juridik och demokrati (detta för att följa upp och säkerställa att personalen får en adekvat utbildning i relation till målen).

Personalivscykeln:

•  Personalomsättning (då detta antas kan vara en indikator på att personalen trivs inom organisationen och bidrar till kontinuitet).
• Intern rörlighet (då detta kan vara en indikator på att personalen trivs inom organisationen, men även in indikator på att enheten har behov av att skapa intresse för att stanna längre inom enheten och bli en senior handläggare).

Personalhälsa:

• Upplevd trivsel (detta då personalens egens upplevelse av att trivas, är motiverad och känner arbetsglädje på jobbet ses som en viktig indikator för att säkerställa att man stannar kvar inom enheten/organisationen).
• Sjukfrånvaro (detta då hög sjukfrånvaro kan vara en indikator på problem med arbetsmiljön).
• Upplevd känsla av att bidra till något viktigt (detta då känslan av att bidra till något större kan uppmuntra personalen att vilja stanna kvar samt att arbete mot vad man anser vara meningsfyllda mål).
• Upplevd känsla av att utvecklas och utmanas på en nivå man önskar (detta då det kan tänkas vara en indikator på att personalen inte känner att man stagnerar i sin utveckling utan utvecklas som person i sitt arbete. Betoning är på självskattning då utvecklingen behöver möta individens egen intressenivå av utveckling och utmaning i arbetet).

Demokratisk samhällsnytta:

• Medborgarnas upplevelse av dialog (detta då medborgarens upplevelse av är en viktig indikator på att de insatser som görs i personalen påverkar de mål som organisationen siktar mot).
• Medborgarnas upplevelse av möjlighet till påverkan (detta då medborgarens upplevelse av är en viktig indikator på att de insatser som görs i personalen påverkar de mål som organisationen siktar mot).
• Andel/Antal upphävda detaljplaner (detta då vi bedömt att den juridiska kvalitén kan återspeglas i de detaljplaner som klarar en prövning i domstol. Dock är en viktig anmärkning att detta bara kan antas vara ett mått på att vi uppnår en juridisk miniminivå i den specifika fråga som prövas i domstol. Detta säger tyvärr inget om den demokratiska kvalitén – som kan var mer långt gående än en juridisk miniminivå, och den säger inte heller något om den juridiska kvalitén på de perspektiv som inte prövats i domstol. Likaså kan antalet detaljplaner som antas samt prövas i detaljplan vara en väldigt få per år. Måttet bör därför användas med försiktighet.)

Svårigheter med koppling mellan mätning och måluppfyllelse

Att koppla mätning i rapportmallen till måluppfyllelse kan vara utmanande. Som Smith (1993) påpekar är utfallsmätning (outcome-mått) inom offentlig sektor ofta komplex och svår att kvantifiera på grund av långsiktiga effekter. Dessutom kan externa faktorer påverka resultaten på ett sätt som inte syns i mätningen. Utfallsbaserade indikatorer medför en utmaning inom offentlig verksamhet då det kan sakna konsensus om huruvida ett visst mått verkligen mäter det man avser att mäta avseende vad som faktiskt utgör framgång (Smith, 1995).

Genom att kombinera kvantitativa indikatorer, såsom personalomsättning och sjukfrånvaro, med kvalitativa bedömningar av medborgarnas upplevelser, strävar vi efter att skapa en mer heltäckande bild av hur verksamheten utvecklas. Balanserat styrkort-modellen (Balanced Scorecard) (Kaplan & Norton, 2005) är en metod som kan användas för att säkerställa att både kortsiktiga och långsiktiga mål inkluderas i analysen. Modellen bygger på fyra perspektiv: det finansiella, kundperspektivet, interna processer samt lärande och tillväxt.

I en offentlig organisation såsom en kommunal detaljplaneenhet kan modellen anpassas genom att fokusera på verksamhetsnytta, medborgarupplevelse, interna processförbättringar samt medarbetares utveckling och trivsel. Kaplan och Norton (2005) betonar vikten av att inte enbart förlita sig på finansiella mätetal, utan att balansera dessa med operationella faktorer såsom medarbetarnas kompetensutveckling och processförbättringar. Genom att integrera dessa aspekter kan kommunen få en mer balanserad uppföljning av hur personalrelaterade faktorer påverkar planprocessens kvalitet och den demokratiska samhällsnyttan.

Utvärdering

Utvärdering är en kritisk process för att analysera huruvida uppsatta mål har uppnåtts och för att säkerställa att strategiska beslut leder till önskade resultat. Enligt Henry och Mark (2003) handlar utvärdering inte enbart om att mäta prestation utan även om att påverka attityder och handlingar genom återkoppling och policyanpassning.

I offentliga organisationer är utvärdering särskilt utmanande, eftersom många mål är långsiktiga och svåra att kvantifiera. Modell och Grönlund (2007) argumenterar för att utfallsbaserad prestationsstyrning är central inom offentlig sektor men påpekar att det finns en tendens att fokusera på kortsiktiga utfall snarare än långsiktiga effekter. Detta kan skapa en obalans mellan operativ och strategisk styrning, där kortsiktiga indikatorer dominerar beslutsfattandet på bekostnad av långsiktiga målsättningar. Vidare visar deras studie att införandet av utfallsindikatorer ofta sker utan att dessa används i den interna styrningen, vilket riskerar att leda till en ökad administrativ börda snarare än en faktisk förbättring av verksamheten.

Samtidigt visar forskning att mycket högt uppsatta mål kan ha både positiva och negativa effekter på prestation. Roose och Williams (2018) påpekar att även om svåra mål ofta leder till högre prestation än enklare mål, finns en brytpunkt där alltför ambitiösa mål kan få negativa konsekvenser. När målen upplevs som orealistiska riskerar individer att tappa motivation, anpassa sitt beteende på ett icke-önskvärt sätt eller till och med helt överge målet. Detta är särskilt relevant inom offentlig sektor, där resursbegränsningar kan göra att vissa mål blir svåra att uppnå i praktiken.

För att hantera dessa utmaningar krävs en mångsidig utvärderingsmetodik som kombinerar kvantitativa och kvalitativa metoder. Följande utvärderingsstrategier föreslås:

1. Analysera personalens utveckling och trivsel – Genom enkäter och intervjuer kan det säkerställas att handläggarna upplever sig utvecklas i sin roll och att de trivs på arbetsplatsen. Samtidigt är det viktigt att vara uppmärksam på hur alltför höga mål kan påverka personalens motivation och välmående (Roose & Williams, 2018).
2. Följa upp medborgarnas upplevelse av detaljplaneprocessen – Genom regelbundna undersökningar kan det säkerställas att medborgarna upplever ökad insyn och delaktighet. Här kan man dra lärdom av Modell och Grönlund (2007), som påpekar att subjektiva mått såsom kundnöjdhet ofta används som substitut för mer komplexa utvärderingsmått, men att de sällan kopplas till faktisk styrning eller organisatoriska förbättringar.
3. Studera kvalitén på beslutade detaljplaner – Antalet/Andelen upphävda detaljplaner kan användas som en indikator på juridisk kvalitet och rättssäkerhet. Dock finns en risk att en övertro på kvantitativa mått leder till att viktiga kvalitativa aspekter förbises, särskilt om målen är för snävt definierade (Modell & Grönlund, 2007).
4. Analysera organisationens anpassningsförmåga – Utvärdering av hur väl organisationen implementerar förbättringsåtgärder och lär sig av tidigare processer. Roose och Williams (2018) påpekar att målstyrning fungerar bäst när den kombineras med återkoppling och flexibilitet. Om målen är för svåra att uppnå utan justeringar riskerar organisationen att fastna i ineffektiva processer snarare än att anpassa sig efter förändrade förutsättningar.

Genom att integrera insikterna från både prestationsstyrning och motivationsforskning kan utvärderingsprocesser i offentlig sektor göras mer effektiva och realistiska, vilket i sin tur kan bidra till en mer balanserad och hållbar målstyrning.

Referenslista

Kaplan, R. S., & Norton, D. R. (2005). The Balanced Scorecard: Measures That Drive Performance. Harvard Business Review, 83(7/8), 172–180.

Henry, G. T., & Mark, M. M. (2003). Beyond Use: Understanding Evaluation’s Influence on Attitudes and Actions. American Journal of Evaluation, 24(3), 293–314. doi: 10.1016/S1098-2140(03)00056-0.

Jamieson, B. D. (1973). Behavioral Problems With Management by Objectives. Academy of Management Journal, 16(3), 496–505. https://doi.org/10.2307/255009

Modell, S., & Grönlund, A. (2007). Outcome-Based Performance Management: Experiences from Swedish Central Government. Public Performance & Management Review, 31(2), 275–288. https://doi.org/10.2753/PMR1530-9576310206

Roose, K. M., & Williams, W. L. (2018). An Evaluation of the Effects of Very Difficult Goals. Journal of Organizational Behavior Management, 38(1), 18–48. https://doi.org/10.1080/01608061.2017.1325820

Smith, P. (1993). Outcome-related Performance Indicators and Organizational Control in the Public Sector. British Journal of Management, 4(3), 135. https://doi.org/10.1111/j.1467-8551.1993.tb00054.x

Smith, P. (1995). Performance Indicators and Outcome in the Public Sector. Public Money & Management, 15(4), 13–16. https://doi.org/10.1080/09540969509387889

Tubbs, M. E., & Ekeberg, S. E. (1991). The Role of Intentions in Work Motivation: Implications for Goal-Setting Theory and Research. Academy of Management Review, 16(1), 180–199. https://doi.org/10.5465/AMR.1991.4279004